歐盟氫氣和脫碳氣體市場一攬子立法

2024年5月21日，歐洲理事會通過了“氫氣和脫碳氣體市場一攬子立法”的最終版本。新立法文件更新了氣體網(wǎng)絡和市場運營的相關規(guī)則，旨在使氣體能源部門與更廣泛的歐盟綠色新政（EU Green Deal）和《氣候法》的目標保持一致。

本文重點介紹了一些關鍵變化，包括網(wǎng)絡管理、市場、“可再生”與“低碳”氫的定義、消費者以及供應安全，最后還將簡要回顧該一攬子立法的目標，并根據(jù)早期評估反思了其潛在影響。

此份氣體一攬子立法（Gas Package）是歐盟繼2009年推出第三能源法案之后的又一次重大立法更新，標志著該領域立法的第四次全面迭代。該立法文件包含兩個組成部分，一個是更新版的《可再生氣體、天然氣和氫氣內部市場條例》（Gas Regulation，簡稱《氣體條例》），另一個是更新版的《可再生氣體、天然氣和氫氣內部市場共同規(guī)則指令》”（Gas Directive，簡稱《氣體指令》）。

歐盟委員會于2021年12月首次公布了這兩份法案文件的修訂提案。自那時起，該法案已經(jīng)按照歐盟的常規(guī)立法程序進行了修訂，目前將不再進行修改，只待在《歐盟官方公報》上發(fā)布。《氣體條例》將在發(fā)布六個月后正式生效，成員國將有兩年的時間來調整其國內立法，以符合《氣體指令》的規(guī)定。

此次立法更新的總體目標是使監(jiān)管框架能夠適應未來的氣體能源結構：即化石氣體的份額將逐漸減少，而各種不同來源的可再生和低碳氣體的份額將逐步增加。具體而言，該立法文件旨在：

在氣體網(wǎng)絡的整體管理、協(xié)調和規(guī)劃方面，此次立法更新有三項關鍵進展。首先，根據(jù)2019/943號法規(guī)第52至57條，將設立一個歐洲氣體配網(wǎng)系統(tǒng)運營商（DSOs）的聯(lián)合實體。關于其覆蓋范圍和作用的更多信息詳見《氣體條例》的第39條、第40條和第41條，但值得注意的是，天然氣配網(wǎng)運營商的參與具有強制性，而氫氣配網(wǎng)運營商的參與則是自愿的。

其次，將為氫氣傳輸網(wǎng)絡運營商建立一個協(xié)會組織，即“歐洲氫氣網(wǎng)絡運營商聯(lián)盟”（ENNOH）（見《氣體條例》第57條）。ENNOH的任務包括編寫相關網(wǎng)絡規(guī)范，在某些情況下與歐洲天然氣傳輸系統(tǒng)運營商聯(lián)盟（ENTSOG）合作，以及為氫氣部門制定歐盟范圍內的非約束性十年網(wǎng)絡發(fā)展計劃（TYNDP）（詳見第59條和第60條）。ENNOH應由根據(jù)《氣體指令》第71條認證的氫氣傳輸網(wǎng)絡運營商組成，并在2024年9月1日之前將最終成員名單、章程草案和程序規(guī)則草案提交給歐盟能源監(jiān)管機構合作署ACER和歐盟委員會。在2027年ENNOH正式成立之前，ENTSOG將負責制定歐盟范圍內的天然氣和氫氣網(wǎng)絡發(fā)展計劃（見《氣體條例》第61條）。第三，氫氣網(wǎng)絡互聯(lián)項目如果屬于ENTSOG更廣泛的TYNDP范圍，現(xiàn)在將有資格申請資金支持，只要它們尚未被歐洲共同利益重要項目（IPCEI）所覆蓋（見《氣體指令》第59條）。

在一攬子立法發(fā)布之前，在向利益相關者公開咨詢意見期間，有關歐盟范圍內的氫氣網(wǎng)絡的所有權和接入問題是爭論最為激烈的領域之一。簡單地說，現(xiàn)有天然氣網(wǎng)絡的大多數(shù)管理規(guī)則對于脫碳氣體和氫氣網(wǎng)絡將保持相對不變，比如傳輸網(wǎng)絡運營商（TSO）的所有權分拆（見《氣體指令》第68-70條）和受監(jiān)管資產(chǎn)基礎（RAB）的剝離（見《氣體條例》第5條）以及天然氣和氫氣網(wǎng)絡的第三方接入（TPA），包括存儲和終端（見《氣體條例》第6條和《氣體指令》第35-38條）都仍將適用。

然而，根據(jù)《氣體條例》第5(3)條，成員國可以允許對氫氣網(wǎng)絡投資進行跨期成本分攤，以確保未來的用戶能夠分攤部分初始開發(fā)成本。如果被認定這仍不足以覆蓋投資成本，那么則可以在受監(jiān)管的服務部門之間進行資金轉移，即允許從天然氣或電力網(wǎng)絡向氫氣網(wǎng)絡進行交叉補貼（第5(4)條）。這些例外情況都需要得到相關國家監(jiān)管機構（NRA）的批準。

根據(jù)《氣體指令》第35條和第37條，成員國也可以決定在2032年12月31日之前不開放其氫氣網(wǎng)絡的第三方訪問權。這是修訂后的《氣體指令》的若干臨時豁免舉措之一，旨在鼓勵氫氣網(wǎng)絡和相關市場的發(fā)展。例如，在指令生效后的頭兩年，氫氣傳輸系統(tǒng)運營商不受分拆規(guī)則（《氣體指令》第68條）的約束。對現(xiàn)有和地理上受限的氫氣網(wǎng)絡的其他臨時豁免詳見《氣體指令》第48、51和52條，涉及網(wǎng)絡費用、終端和存儲設施接入，以及分拆義務。

歐盟關于可再生氣體與低碳氣體的立場長期以來一直存在爭議，這與激勵和抑制措施以及逐步引入或淘汰的時間表密切相關。修訂后的《可再生能源指令》（RED）（2023/2413）及其相關的規(guī)章條例在這些氣體的定義和分類方面取得了進展，但相關定義集尚未最終確定。此次氣體一攬子立法是完善相關內容的又一有力步驟。

修訂后的《氣體指令》在序言中便闡述道：“從長遠來看，可再生氫是最符合歐盟氣候中和和零污染目標要求，也是最適合綜合能源系統(tǒng)的最佳選擇。”然而，考慮到短期內可再生氫的可用性有限，“低碳燃料，如低碳氫，可能在短期內與歐盟的氣候目標一致，并在能源轉型中發(fā)揮作用，特別是能夠在短期和中期迅速減少現(xiàn)有燃料的排放，并為歐盟難以減排的行業(yè)的低碳轉型提供支持，這些行業(yè)沒有更加節(jié)能或者更具成本效益的方案可供選擇。”從這個意義上說，歐盟的立場是明確的。低碳燃料是為了短期內實現(xiàn)立即可行且有效的減排，但這與歐盟經(jīng)濟和能源系統(tǒng)的長期愿景并不一致。筆者認為“短期和中期”指不晚于2050年。

該序言部分還詳細說明了在低碳燃料的全生命周期分析（LCA）中考慮甲烷排放、二氧化碳捕集率以及更廣泛的上游排放的重要性。雖然序言中提到了氫氣的全球變暖效應，但并未給出具體定義?！稓怏w指令》的第2條和第9條對低碳氫和更廣泛的低碳氣體進行了定義，并且設定了一個“溫室氣體排放減少70%”的目標閾值。參照點在《可再生能源指令》（RED）的第29條、29(a)條和第30條中有所提及，雖然文中沒有明確指出，但筆者推測可能是指未經(jīng)減排的化石氣體。合規(guī)性的具體計算方法將在《氣體指令》生效后的12個月內通過RED授權法案的形式提供，屆時將更加明確。根據(jù)《氣體指令》的第2條，可再生氫和一般可再生氣體并沒有通過新標準或閾值來定義，而是繼續(xù)參考RED及其相關授權法案。

總的說來，歐盟在《氣體指令》和《氣體條例》中對低碳燃料和可再生氣體的處理反映了序言中提出的愿景。例如，根據(jù)《氣體條例》第18條的規(guī)定，低碳氣體在各入口和出口端的管輸費上將享受75%的折扣，而可再生氣體則可享受100%的折扣。此外，在條例生效后的第一年內，對于通過成員國之間的跨境互聯(lián)管道傳輸?shù)目稍偕鷼怏w，將不收取任何管輸費，而低碳氣體則可享受75%的折扣（第18(4)條）。要獲得相關費用的豁免資格，必須提供符合RED第29條和第30條要求的“可持續(xù)性證書”。

最后，為了促進利用現(xiàn)有天然氣網(wǎng)絡輸送氫氣，成員國必須在跨境點能夠接納摻氫比例2%的天然氣流（《氣體條例》第21條），并且相鄰的傳輸系統(tǒng)如果愿意，可以自由設定比這更高的本地閾值。然而，該條例的序言（74）中指出，天然氣摻氫應被視為“最后手段”，再次反映了氫氣的稀缺性，因此需要有針對性地進行使用。

盡管指令沒有提到逐步淘汰未減排的化石天然氣的具體目標或細節(jié)，但要求在2049年底之前終止長期化石天然氣合同（《氣體指令》第31條）。在對脫碳氣體的支持方面，指令沒有規(guī)定工業(yè)需求方的強制性采購或是供應方的直接融資機制。歐盟分別通過《可再生能源指令》（RED）和創(chuàng)新基金“歐洲氫能銀行”（EHB）拍賣提供了這些支持。

在這項新立法出臺之前，人們普遍認為氣體領域的消費者保護條款落后于電力領域。最近出臺的清潔能源一攬子計劃（CEP）強化了電力行業(yè)對消費者的保護措施。為了準備氣體一攬子立法，歐盟委員會就消費者保護領域進行了廣泛的咨詢，包括通過公民能源論壇及其相關工作組進行討論，佛羅倫薩法規(guī)學院FSR也是工作組成員。

《氣體指令》多次提到改善消費者條款。第3條和第4條關于“市場組織一般規(guī)則”規(guī)定，所有用戶都可以自由選擇供應商來購買天然氣和氫氣。成員國有權對這些產(chǎn)品定價進行“公開干預”，以保護弱勢消費者或能源貧困人群（第4(3)條）。此外，第三章還專門討論了消費者的賦權問題，包括第11條到第29條，涵蓋了一系列旨在增強消費者在能源市場中的權力和信息透明度的措施。

在這些規(guī)定條文中，有一些值得關注的進展，如下所示：

修訂后的歐盟氣體供應安全條例（2017/1938）已經(jīng)對發(fā)生供應中斷時的團結條款等領域做出了相應規(guī)定，而此前的《氣體條例》并未明確涵蓋供應安全問題。修訂后的《氣體條例》擴大了供應安全監(jiān)管的適用范圍，將可再生和低碳氣體也納入其中，并在網(wǎng)絡安全和供應中斷等關鍵領域引入了額外規(guī)定。防范這些問題不僅關系到能源行業(yè)的長期脫碳，也關系到競爭力和安全——這是能源聯(lián)盟（Energy Union）中提出的歐盟能源政策的另外兩個基本原則。

歐盟委員會提供了一系列措施，成員國可以根據(jù)共同的風險評估和在與相關風險群體進行協(xié)商的情況下自愿采納這些措施，以應對供應風險。相關選項包括強制實施最低儲氣義務，為天然氣存儲設施預訂氣源引入激勵措施，以及將儲氣系統(tǒng)與網(wǎng)絡運營商的傳輸系統(tǒng)進行整合（第7b - 2017/1938條）。根據(jù)某些成員國的建議，《氣體條例》第42條提到了促進聯(lián)合采購戰(zhàn)略天然氣儲備的選項，盡管這并不具有強制性。歐盟還將在2029年底之前通過歐洲氫能銀行EHB為氫氣領域建立類似機制（第52條）。此外，歐盟還制定了一系列旨在限制和逐步停止從白俄羅斯和俄羅斯進口天然氣和氫氣的新措施（如《氣體條例》第6、8、47、48和54條)。

對于網(wǎng)絡安全，《氣體條例》修訂了2017/1938號法規(guī)中關于供應安全的第8a條，現(xiàn)要求將網(wǎng)絡安全作為威脅之一納入成員國的預防行動計劃（PAP）。該條款還為跨境天然氣流動的網(wǎng)絡安全特定條款的授權法案打開了大門。然而，總的來說，由于能源危機期間出臺的其他緊急立法已經(jīng)涵蓋了諸多與供應安全有關的內容，因此，最終版的氣體一攬子立法相對于2021年發(fā)布的最初提案在供應安全方面做了一些縮減。

本文最開始的分析概述了氣體一攬子立法的五大目標：1）為促進可再生和低碳氣體的快速和持續(xù)吸收創(chuàng)造條件；2）改善市場條件并增加天然氣消費者的參與；3）更好地考慮當前的供應安全問題；4）在歐盟層面解決價格和供應問題；5）重新調整監(jiān)管機構的結構和組成。

這些目標雄心勃勃而非常復雜，在許多方面，歐盟都是先行者。世界上還沒有任何地方建立起了氫氣和脫碳氣體的內部市場，因此脫碳氣體的監(jiān)管道路也從未有人走過。因此，很難有充分的信心確切表述在保持成本效益和在技術和資源限制的范圍內該如何實現(xiàn)這種過渡。脫碳努力關乎整個經(jīng)濟范疇，需要動用一系列資源（包括貨幣和其他），這些資源之間通常存在競爭關系。

當然，對任何給定政策方向優(yōu)點的理解取決于讀者的視角，歐盟委員會將需要付出巨大努力來調和能源和氣候政策領域的眾多不同觀點。盡管如此，這份新的氣體一攬子立法看起來恰如其分，具有足夠的靈活性和空間進行修訂和迭代，緊跟行業(yè)未來幾年的發(fā)展步伐而保持其時效性。此外，該立法文件的起草從2021年底一直持續(xù)到2024年初，已經(jīng)跨越了歐洲天然氣行業(yè)的一個極不穩(wěn)定的時期，確保文本內容滿足行業(yè)的需求是一件很難的事情。盡管如此，一攬子立法已經(jīng)很好地發(fā)展并反映了這種演變，最終版本包含了例如有關供應安全和消費者保護等非?，F(xiàn)代的細節(jié)。