摘 要：氦氣在我國是一種稀缺資源,本文通過對我國氦氣資源的生產(chǎn)使用情況、美國氦氣的立法保護情況的分析,闡述了我國戰(zhàn)略資源立法保護的必要性及意義,提出了我國氦氣資源立法保護的思路和要點:第一,明確立法目的;第二,明確立法指導原則及立法側重點;第三,明確氦氣資源開發(fā)利用、保護、監(jiān)管等方面職責;第四,重視配套法律法規(guī)的出臺。
1 氦氣國內國際生產(chǎn)、供應情況
1. 1 國際市場氦氣生產(chǎn)供應情況簡介
根據(jù)2008 年3 月CRYOGAS IN TERNA2TIONAL 雜志發(fā)表的文章來看,目前全球氦氣生產(chǎn)總量中,美國占76 % ,阿爾及利亞占12 % ,卡塔爾占7 % ,俄羅斯和波蘭分別占3 %和2 %。
1. 2 國內市場氦氣生產(chǎn)、供應情況
1971 年～2008 年我國氦氣生產(chǎn)量和銷售量情況見圖1 。從圖1 看出,我國氦氣的生產(chǎn)、供應量呈逐年上升的趨勢2005 年以后呈加速增長態(tài)勢。
2 美國對氦氣的立法保護情況
從第一次世界大戰(zhàn)時起,美國政府就開始重視氦資源的保護問題,其中立法保護是法治美國的重要保護手段。那時起,美國軍隊就把氦氣作為一種安全、不燃的氣體用于遠航飛機替代氫氣。
1925 年美國國會設立聯(lián)邦氦項目,以確保國防需求的氦供應。國會立法形成了氦保護條例( TheHelium Act of 1925) ,該條例授權美國礦務局興建及經(jīng)營大型氦氣提取和純化工廠。第二次世界大戰(zhàn)期間和戰(zhàn)后對氦的需求量急劇
增加,為此美國國會于1960 年通過氦法修正案( The Helium Act Amendment s of 1960 : P. L. 86- 777) 。該修正案鼓勵私有天然氣生產(chǎn)者從天然氣中提氦并出售氦氣給政府。內政部秘書處被授權從美國國庫借錢購買這些私有天然氣生產(chǎn)者生產(chǎn)的氦氣。同時氦私有化法(1996) 還規(guī)定,由內政部和全美科學研究院負責在該法和儲存氦氣處理對國家氦工業(yè)、美國的氦市場、科學、技術、生物醫(yī)學或國家安全利益有實質性的不利影響時,提出建議并及時修正。新定義聯(lián)邦氦項目管理部門的主要職能為:
(1) 經(jīng)營和維護一個氦儲氣庫及管線系統(tǒng); (2) 通過合同給私營公司提供粗氦; (3) 評價美國的含氦天然氣資源; (4) 負責聯(lián)邦陸地資源的氦回收和氦的處置管理。1996 年10 月9 日美國參議院與國務院制定并頒布了《氦私有化法》。此外,實物粗氦( In - kindcrude helium) 銷售法規(guī)( 43 CFR part 3195) 從1998 年12 月23 日生效,要求向聯(lián)邦辦事機構和他們的合同商銷售氦的煉制者應從BLM 購買相等數(shù)量的粗氦。
3 氦氣資源立法保護的必要性及其意義戰(zhàn)略性資源是指在國民經(jīng)濟體系中占有重要地位,對國計民生、國家經(jīng)濟和軍事安全有重大影響的資源,我國氦氣資源一方面關系到國家國防軍工所需,對工業(yè)發(fā)展和科研進步具有重要推動作用,另一
方面又是一種國內國外都稀缺的資源,因此,將氦氣資源作為國家戰(zhàn)略性資源來加強立法保護是迫在眉睫的。我國對氦氣資源進行立法保護是受國內外客觀環(huán)境影響的結果,有其必要性和必然性。
3. 1 極度稀缺的客觀現(xiàn)實必然要求加強立法保護世界含氦天然氣氣田資源主要位于美國、阿爾及利亞、加拿大、卡塔爾、俄羅斯、波蘭等(參見圖2) ,其中美國是全球氦生產(chǎn)量的頭號大國。以2007年為例,全球氦資源總量為390 ×108 m3 ,其中美國為82 ×108 m3 、阿爾及利亞83 ×108 m3 、卡塔爾100×108 m3 、俄羅斯67 ×108 m3 、加拿大20 ×108 m3 、中國11 ×108 m3 、波蘭2. 8 ×108 m3 、其他國家28 ×108 m3 。依據(jù)美國內政部陸地資源管理局(BLM) 氦氣
辦公室2006 年的統(tǒng)計報告,美國除了兩大主要的富氦的天然氣田外(懷俄明州西南的Riley Ridge 氣田和從堪薩斯州西南到奧克拉荷馬州與德克薩斯州的Hugoton 氣田) ,其他大部分富氦的天然氣田如西弗吉尼亞州的Panoma 氣田,在2000 年后已進入氣田開發(fā)的衰竭期。隨著這些氣田的耗盡,未來氦的生產(chǎn)將可能轉向從無燃料價值的氦豐富的天然氣資源和從貧氦天然氣資源中提氦。而有資料稱,盡管阿爾及利亞的氦資源開采量估計在1. 50 ×108 m3 /a ,但其實際的氦生產(chǎn)量不足2500 ×104 m3 / a ,不足其可開采資源量的20 % ,氦氣供應能力嚴重不足。
反觀中國,氦天然氣田僅有四川的威遠氣田具備工業(yè)開采價值,從1996 年起國內唯一的一套天然氣提氦裝置也由于資源、成本等原因停產(chǎn),1996 年以后國內不再有工廠生產(chǎn)氦氣,99 %的氦氣來源于美國等西方國家。因此,在這種背景下,國內采取氦氣資源立法保護的舉措刻不容緩。
3. 2 受制于人的形勢必然要求加強立法保護根據(jù)美國內務部的報告,2006 年底到2007 年的氦緊缺主要是由于阿爾及利亞的Skikda 和Qatar的氦工廠因生產(chǎn)問題未能達到生產(chǎn)能力所引起的。
報告說國際市場對氦的需求不斷增加,由于原料價格上升和其他成本增加等原因,2007 年氦價格上升10 %～40 %。即使按目前的氦價格上升計算,氦需求仍將按(2. 5 %～3 %) / 年的速度增加。2007 年8月美國的出口數(shù)據(jù)顯示,美國2007 年的出口總量將比2006 年增加9 %～10 %。據(jù)預測,在未來的幾年內(至少2010 年前) ,氦的供給緊缺局面還將持續(xù),氦價格將繼續(xù)走高。在這種形勢下,中國的氦氣進口根本就沒有討價還價的能力,國外企業(yè)可以漫天要價,使得我們的生產(chǎn)、科研受到較大限制。價格可以受到市場規(guī)律的限制,我們也可以不惜成本進口,但是,氦氣資源根本就不是依靠市場規(guī)
律可以解決的問題。20 世紀70 年代西方國家就曾經(jīng)把氦氣列入對華禁運物資之一。當前,美方仍要求在出口合同上注明氦氣必須用于非軍事目的。但是,隨著中國的不斷壯大,中美各方面的沖突也會加劇,一旦發(fā)生國際形勢突變,美國當然會采取各種措施限制中國發(fā)展,氦氣資源禁運也必然會是其采用的手段之一。
3. 3 氦氣保護立法空白的現(xiàn)狀亟需改變我國在氦氣保護方面的立法還是一片空白,不僅沒有嚴格意義上的高位階法律，連行政法規(guī)乃至部門規(guī)章中也沒有專門的氦氣保護條款。剛剛成立的國家能源局在處理氦氣資源保護時也往往變得無法可依。翻開中國有關資源方面的檔案資料,僅僅在《國家中長期科學和技術發(fā)展規(guī)劃綱要能源科技發(fā)展重點》的第四條第二款中發(fā)現(xiàn)“重點攻克高溫氣冷堆工業(yè)化放大與實驗驗證技術,高性能燃料元件技術,以及氦氣透平直接循環(huán)發(fā)電及高溫堆制氫等技術”的規(guī)定,這也許是我國最高層次關于氦氣資源的提及了。因此,必須要改變這種現(xiàn)狀,加強相應的立法保護。
4 氦氣資源立法保護的幾點建議
明確立法內容是氦氣資源立法保護的關鍵,氦氣資源保護的法律內容主要包括以下幾個方面:(1) 法律位階問題。建議由全國人大或全國人大常務委員頒布《中華人民共和國氦氣資源保護法》,這樣氦氣資源保護的位階就非常高,法律權威和效力也比較大;也可以建議由國務院發(fā)布《中華人民共和國氦氣資源保護條例》,以行政法規(guī)的形式進行保護,該行政法規(guī)可以由國家能源局組織起草。不管以何種形式的法律法規(guī)出臺,都需要配以完善的實施細則,以確保法律的可操作性。
(2) 明確立法目的。氦氣資源保護法律是為了保護國內有限的氦氣資源,鼓勵相關組織或單位科學開發(fā)、利用氦氣資源,并增加國內氦氣資源的生產(chǎn)和戰(zhàn)略儲備。
(3) 建議明確立法指導原則及立法側重點。氦氣資源開發(fā)利用具有經(jīng)濟、政治、軍事、國家安全等多方面的意義內涵。因此,氦氣資源立法保護必須科學籌劃、合理計劃,在其保護方面起到規(guī)范和保障作用。概括而言,氦氣資源立法保護應該確立以人為本、可持續(xù)發(fā)展、政府管理與市場化結合、利用與保護相結合原則。
(4) 建議明確氦氣資源開發(fā)利用、保護、監(jiān)管等方面職責。有效實現(xiàn)氦氣資源開發(fā)利用和保護,必須明確相關責任方的職責。具體而言,首先要明確哪些事情鼓勵做、哪些事情禁止做、哪些事情可以做但不鼓勵等,以此來規(guī)范企業(yè)的行為,明確企業(yè)應該從事的事項。其次要明確監(jiān)管部門的職責,界定各級部門的權限范圍,例如,中央宏觀方面可以由國家能源局監(jiān)督氦氣資源的開發(fā)利用,起牽頭協(xié)調作用,而發(fā)改委等部門起配合作用。在地方上,地方政府要明確自己的職責,并制定環(huán)保、發(fā)改委等部門詳細的氦氣監(jiān)管職責(如果轄區(qū)內有氦氣資源開發(fā)項目) 。最后,處罰和制裁標準要清楚可操作,這非常關鍵。實踐中,許多法律法規(guī)的處罰標準不清晰導致法律執(zhí)行難度大。因此,氦氣資源立法保護必須充分考慮這一點,制定出各項違法行為的詳細處罰標準。
(5) 建議配套法律法規(guī)的出臺。氦氣資源立法保護不可能僅靠一部法律就能實現(xiàn),高位階的法律可以確保氦氣資源保護的權威性,引起政府、企業(yè)、社會的高度重視,除此之外,國務院可以考慮發(fā)布行政法規(guī),相關部委也可以考慮頒布部門規(guī)章,地方政府也可以根據(jù)自己的情況制定相應的地方性法規(guī)和規(guī)章,從而形成一套有效的法律體系,確保法律全方位覆蓋各個層面。
參考文獻
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2 Where has all t he helium gone ? Maura D. Garvey ;October - 2007“Crogas International”
3 The Federal Helium Program: The Reaction Over AN Inert Gas.James E. Mielke ,October9 ,1996“CRS report for Congress. ”
4 HELIUM. Norbert Pacheco ; August - 2008 , “2007 Minerals Yearbook”
作者簡介
郝旭平:現(xiàn)在西南油氣田分公司安全環(huán)保與技術監(jiān)督研究院計劃財務科工作,曾在全國唯一從天然氣中提取氦氣的專業(yè)工廠成都天然氣化工總廠工作23 年。
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